Гость редакции — Николай Михайлович Фролов, инженер по землеустройству Хабаровского краевого центра государственной кадастровой оценки и учета недвижимости
— Вы написали и напечатали большую (330 страниц) книгу об управлении и распоряжении землями сельскохозяйственного назначения. Для чего? Какая цель?
— Многие годы я занимался землями сельхозназначения. У меня вызывает тревогу, что они в очень плохом состоянии. Захотелось разобраться почему так и дать некие предложения по выходу из ситуации.
— У меня впечатление, что у нас в крае отношение к земле самое паршивое в сравнении с Приморьем и Амурской областью. Это дилетантское мнение. А на ваш взгляд специалиста?
— Минсельхоз РФ ежегодно публикует доклад о состоянии и использовании земель сельхозназначения по всем регионам. Там Хабаровский край по большинству показателей выглядит наихудшим образом в сравнении с соседями.
— Почему так?
— Мне кажется, основная причина в том, что у нас в крае нет системы управления и распоряжения землями сельхозназначения.
— И давно нет.
— Ее вообще нет! В чем здесь вопрос? Какие-то полномочия по управлению и распоряжению землями отданы федеральной власти, какие-то — регионам, какие-то — муниципалам, какие-то — специализированным организациям. И каждая структура реализует функции по управлению и распоряжению землями в рамках своих полномочий. А система становится таковой тогда, когда есть единый координирующий и управляющий орган. В противном случае мы видим отдельные разобщенные действия.
— Так ведь это проблема не только нашего края.
— Да, она давно и по всей России. В Совете Федерации в 2018 году прошли публичные слушания по развитию земельного законодательства. Правительству страны дали рекомендации по организации единого федерального министерства по земле. Такой вопрос периодически возникает, но не решается. И, я думаю, вряд ли когда-нибудь создадут в нашей стране такое министерство.
— Такой сложный вопрос?
— Непростой. Он характерен для стран с федеративной формой правления, где различные уровни власти.
— И в мире нет стран, где бы нашли выход?
— В 90-е годы в рамках программы «Черномырдин-Гор» мне довелось познакомиться с опытом США и других стран. Наиболее оптимальным для реализации в крае мне видится канадский вариант. Там тоже федеративная форма устройства. И там создают постоянные рабочие комиссии, куда входят представители всех структур, связанных с землей. Комиссия принимает некие основополагающие решения, которые являются обязательными для выполнения всеми органами власти в рамках их ведомственных полномочий. Это и обеспечивает единое руководство.
— Что вы накопали, работая над своей книгой?
— Какие цели у официальной земельной политики? Первая — повышение эффективности использования земли. Вторая — охрана земель в целях обеспечения продовольственной безопасности. Они между собой связаны. Отсюда вопрос: а сколько нам надо земли, чтобы не покупать заграничные продукты? По данным Академии сельскохозяйственных наук, чтобы обеспечить продовольственную безопасность в нашей стране при современных технологиях, надо 0,3-0,5 гектара на человека.
— А в крае сколько приходится?
— В Хабаровском крае — 0,5 гектара на одного человека. Теоретически достаточно. Но не все эти земли можно использовать для производства сельхозпродукции. Если взять реально используемые, то получится 0,13 гектара на одного человека. Почему? Потому что больше половины наших сельхозугодий отнесены к землям запаса, которые выведены из хозяйственного оборота.
Еще одна особенность: в крае очень высокая доля мелиорированных земель. По данным Минсельхоза РФ, у нас нет ни одного гектара осушенных земель в хорошем состоянии. 70 процентов — в неудовлетворительном состоянии и только треть — в удовлетворительном. Плохих земель становится все больше и больше. Понимаете, мелиоративные системы давно уже не работают, их не ремонтируют и не восстанавливают. В результате земли заболачиваются, зарастают кустарником. И самое обидное: зарастает, как правило, бывшая пашня. Порядка 35-40 процентов земель, вовлеченных в хозяйственный оборот, у нас не используется.
— А ведь в советское время огромные деньги вложили в нашу мелиорацию… Огромные!
— О плохом состоянии говорит и высокая доля кислых почв: в два раза хуже, чем в среднем по стране. Половина наших сельхозугодий с низким содержанием гумуса. Постоянно снижается содержание фосфора. Если смотреть по годам — явно отрицательная тенденция. Нет ни стабилизации, ни улучшения.
— Получается: у нас мало земли, наши почвы бедные от природы, а год за годом они становятся еще беднее. Значит, аграрники не занимаются плодородием почв?
— Я не могу так говорить. Это сфера другого ведомства. Я смотрю данные только о состоянии почв.
— При таком состоянии край не обеспечит себе продовольственную безопасность. Да и надо ли? В 90-е годы некоторые краевые экономисты так и говорили: зачем нам мучиться с сельским хозяйством, если все привезем из-за речки — ближе и дешевле.
— Но вот грянула пандемия, граница с Китаем закрылась — и что? Дефицит. Цены взлетели. Кто даст гарантию, что через десяток лет не посетит нас другая напасть? На соседей не надо надеяться. Конечно, можно привезти продукты из других регионов, но доставка стоит денег и отразится на благосостоянии населения.
— Насколько можно верить официальным данным по оценке состояния земель?
— Есть такая российская беда: по бумагам числится пашня, а реально там все уже заросло лесом. Это официально признает даже Минсельхоз РФ, что сведения о сельхозугодьях основаны на материалах землеустройства 20-30-летней давности. Эту систему надо обновлять, актуализировать и определять порядок трансформации сельхозугодий. Федералы прямо говорят: это стало очень серьезной проблемой в целом для страны. И у нас так же.
— Но ведь есть же у нас аграрии, которые занимаются пашней серьезно и грамотно?
— Занимаются. Некоторые. Хотя это недешевое удовольствие. Но проблема в чем? Динамика выбытия земель из оборота выше, чем динамика восстановления. Из года в год отрицательный суммарный эффект нарастает. Одиночкам-аграрникам тенденцию не переломить. Ну, восстановят они 5-10 тысяч гектаров, а надо десятки тысяч… Нужны очень большие затраты.
Понимаете, проблема еще в полевых дорогах, которые заросли лесом. Аграрии, может, активнее занялись бы бывшими полями, но к ним нет доступа.
Вот мы и насчитали три проблемы: неработающие мелиоративные системы, заросшие дороги и отсутствие финансов у арендаторов.
Я выскажу крамольную мысль. Мне кажется, мы неправильно подходим к проблеме. Земля в собственности государства?
— Да.
— Формулу, что собственник несет бремя содержания своего имущества, никто не отменял?
— Да.
— Поэтому нельзя перекладывать все затраты только на арендатора земельного участка. Государство, как собственник, должно активно соучаствовать в решении проблемы. Это же его имущество!
— Да!
— А возьмите краевую программу по развитию сельского хозяйства: там не стало прямых мероприятий, направленных на повышение плодородия земель. Этот вид затрат исчез и из федеральных программ. Я все думал: почему, почему? Ответ нашел в материалах Совета Федерации. Там было заседание комитета, где подняли такой же вопрос. Судя по всему, это было условием вступления России в ВТО.
— Да???
— Да. Я не могу утверждать, но предполагаю, что если государство оказывает поддержку частным лицам, то это рассматривается как недобросовестная конкуренция.
— А я так думаю: краевая власть дает гранты фермерам на развитие животноводства. Так почему бы вместе с ними не давать краевые гранты тем же фермерам и на мелиорацию или на восстановление заросших пастбищ и сенокосов? Ведь это взаимосвязано.
— Это настолько дорогостоящие мероприятия, что край не потянет. Мне кажется, не так надо подходить. Ну кинут фермеру несколько сотен тысяч рублей, а что на них сделаешь?
Я думаю так. Нам надо оценить реально, сколько у нас есть сельхозугодий в соответствии с требованиями ГОСТа, в каком они состоянии и что нужно сделать по каждому земельному участку. Оценить объем работы. Оценить, какие нужны ресурсы.
Дальше: есть сельхозугодья, которые уже невозможно восстановить, нецелесообразно. Их следует вывести из категории сельхозугодий.
— Ой, что вы такое говорите! А как же перед Москвой отчитываться? Дадут по шапке.
— Не дадут. Тем более что такую инвентаризацию не придется начинать с нуля, учет ведется, его следует только уточнить. Еще определить, кто будет делать, сколько денег должно затратить государство, сколько денег выделит арендатор или собственник земли. Можно начинать делать не сразу по всему краю, а по отдельным районам. Это большая работа и на годы. Нужен системный подход к проблеме – нужна краевая программа по восстановлению сельхозугодий.
— Как это реально сделать?
— Я еще раз обращаю внимание на парламентские слушания в Совете Федерации, где напрямую рекомендовано регионам активизировать работу по разработке нормативных актов, связанных с вопросами управления и распоряжения землями. В других субъектах они принимаются. Я в своей книге написал конкретные предложения, там все подробно расписано. Главное — нужна программа.
— Но программа предполагает деньги.
— Вопрос о деньгах очень интересный. Сейчас арендатор платит арендную плату за землю, например, 50-150 рублей за гектар. Это много или мало? Кто сможет ответить? Я думаю, никто. Потому что у нас законодательно не определена цель взимания платы за землю. Зачем мы ее берем? Возьмем транспортный налог. Он куда идет?
— На ремонт дорог.
— Правильно. А аренда за землю просто расплывается в бюджете.
— Так было всегда?
— Нет. В 1991 году был принят первый в нашей стране закон о плате за землю. Там было определено, что эти деньги расходуются только на цели, связанные с охраной и воспроизводством земель. Все деньги поступали в специальный краевой фонд. И каждый год наша дума принимала закон о порядке расходования этих средств. Но примерно в 1994-1995 годах норму отменили. Потом исчез закон. Фактически сегодня цель не определена, поэтому и нельзя сказать, высокая или низкая арендная плата.
— Но цель тоже должна иметь некие параметры?
— Например, в платежах за природные ресурсы четко определено: плата за их пользование как минимум должна покрывать затраты на их восстановление и на управление этой системой. Так должно быть и с землей.
— Интересно, сколько поступает в бюджет денег за земли сельхозназначения?
— Отдельного учета нет. Они в общей куче. Но я знаю примерно, сколько земель, какие платежи, поэтому прикинул и получил сумму в пределах 30 миллионов рублей в год.
— Это мало?
— Очень мало! Что можно сделать за такие деньги? Допустим, расчистить (убрать кочки, кустарник и т.д.) тысячу гектаров в год. Надо в десять раз больше.
— Но есть еще один источник — средства от продажи государственной земли.
— Сразу скажу: я противник частной собственности на земли сельхозназначения. От того, что земля в собственности или в аренде, ее плодородие или урожайность мало зависят. Я смотрел статистику по стране за последние двадцать лет: площадь земель в собственности граждан сократилась со 120 миллионов гектаров до 107. Просматривается устойчивая тенденция. А площадь земель в собственности юридических лиц выросла с 5 до 20 миллионов гектаров.
— О чем это говорит?
— О том, что многим людям земля не нужна. Появилось даже такое понятие — «диванные собственники». Почему юридические лица скупают землю? Я вижу три мотива. Первый: защита от произвола чиновников. Потому что арендный участок у тебя в любое время могут отнять, если ты не понравишься. Второй: возможность перепродажи участка по гораздо большей цене. И третий мотив: став собственником, хозяин платит земельный налог, который примерно в десять раз меньше, чем арендная плата.
— В этом есть какая-то скрытая логика?
— Какая логика?! Это позор российской системы управления сельхозземлями! В мире так не делается.
— А как там?
— В США есть закон о федеральном землепользовании 1976 года. Смотрим статью о продаже земли. Ее суть. Продажа земель осуществляется только по рыночной стоимости и только на конкурентных торгах. Цену продажи и размер продаваемого земельного участка определяет министр внутренних дел США. Если продается большой земельный участок (2500 акров — это примерно 1000 гектаров), то нужно уведомление Сената США и Палаты представителей.
— Ё-моё!
— А в Германии правительство определяет строго фиксированную площадь продажи земли сельхозназначения. Например, в год в целом по стране можно продать не больше 20 тысяч гектаров. Но если я купил эту землю у государства, а потом перепродал ее другому человеку в течение двадцати лет, то разницу в цене я обязан вернуть в государственный бюджет.
— О-о-о…
— Во многих странах действуют разные существенные ограничения, вплоть до запрета продажи земель сельхозназначения юридическим лицам — только гражданам. При этом оговаривается множество условий: возраст, образование, проживание в данной местности, наличие земли до покупки нового участка, отношение соседей к грядущей покупке и т.д.
— Ух ты!..
— Так в западных странах формируется законодательство, направленное на возврат земель в госсобственность. Создаются специальные учреждения, которые выкупают землю, к примеру, у старых фермеров и т.д.
— Скажем, такой выкуп направлен на сбережение земли.
— И на долгосрочную перспективу. А чтобы стимулировать процесс, там делают земельный налог для собственника намного выше арендной платы. Если разобраться, все правильно. Собственник земли имеет возможность получать выше доход, чем арендатор, у которого меньше прав, но гораздо больше рисков. Значит, собственник земли и платить должен больше. Однако у нас наоборот.
— А какие у нас правила по продаже земли?
— Собственник земельного участка должен сначала предложить выкупить его субъекту РФ. Если субъект отказывается, то он может продать его другому по цене, не превышающей предложенную субъекту. Вопрос в другом. Чтобы регион мог таким образом собирать земельные участки, нужна строка в бюджете.
— Конечно, надо же платить за выкуп. А строки в бюджете нет.
— Я понимаю, такая строка — затраты для бюджета. Но это оправданные затраты! Это возвратные средства! Земля будет вовлечена в хозяйственный оборот, и край, как собственник, будет получать доход в бюджет.
— Опять же: наш регион в этом отношении не бессребреник, в краевой собственности есть земля. Но сколько?
— В целом по стране (в федеральной, региональной и муниципальной собственности вместе взятых) находится 12,5 процента сельхозземель. По ДФО — около пяти процентов. В Хабаровском крае только пашни около 40 процентов находится в краевой собственности. Такого нет ни у кого!
— Мы такие дальновидные?
— Надо вспомнить начало 2000-х годов и сказать доброе слово министерству сельского хозяйства под руководством Николая Васильевича Кологорова. Тогда мы регистрировали право собственности Хабаровского края не только на основании закона о разграничении госсобственности на землю. Граждане подарили краю 53 тысячи гектаров сельхозземель!
— Да, но у того дара была подоплека: край мог давать госдотации только тем хозяйствам, где была краевая госсобственность. Тогда губернатор Виктор Иванович Ишаев и предложил селянам подарить свои земельные доли краю.
— Тем самым мы сохранили большие массивы земель в собственности края. Понимаете, нельзя было делить на небольшие участки потому, что их объединяли единые мелиоративные системы, которые требовали ухода и восстановления.
— Какое восстановление?! Губернаторы меняются, министры меняются, интересы меняются…
— Наша система управления однобокая. Мы регулируем, кому дать землю, у кого ее отнять, то есть регулируем субъекты правоотношений. А объект правоотношений — сама земля — остается даже не на втором плане, на нее вообще не обращается внимание. Поэтому я и говорю о системе управления, в которой необходимо изменить приоритеты.
— Как?!
— Распоряжением правительства РФ утверждена стратегия развития земельного фонда страны. Там четко сказано, что земельные участки — это объекты природного мира, и лишь во вторую очередь, что они — объекты недвижимости. Но стратегия — не закон! И наше законодательство (и федеральное, и краевое) имеет другие приоритеты. Возьмем Земельный кодекс РФ: что касается земли как объекта недвижимости, там все конкретно расписано до запятой. А то, что касается земли как объекта природного мира, — одни пустые декларации. Я видел только один нормативно-правовой акт, который резко отличается от всех других.
— Интересно, что это?
— Это постановление правительства Белгородской области от 26 января 2015 года об утверждении Кодекса добросовестного землепользователя. Опустим преамбулу постановления о том, что земля — это великий дар, непреложная ценность, достояние всех поколений и т.д. Меня поразил первый раздел постановления: об эстетической культуре землепользования.
— Однако! Никогда б не подумалось, что такое у нас может случиться уже при нашей жизни. Это ж совсем другой уровень!
— Конкретно там сказано: поля должны содержаться в чистоте, вдоль полевых дорог предусматривается побелка стволов деревьев, поля надлежит идентифицировать и т.д. Дальше агротехнические требования: периодичность агрохимического обследования полей, применение мелиорации, почвозащитных мероприятий и т.д.
— Хорошо. Но Кодекс — это декларация, можно желать и не выполнять.
— Нельзя: есть специальная служба, которая следит за выполнением Кодекса. Если землепользователь выполняет его требования, ему дают некие преференции. Понимаете, там иначе мыслят.
— Культура!
— Я посмотрел: а как работают в Белгородской области? Неиспользуемых земель там 0,86 процента.
— Про неиспользуемые земли. Уж сколько лет говорится о них на всех уровнях власти, об их изъятии у собственников, а заросшие поля по-прежнему цветут сорняками…
— Лет пять назад по поручению президента внесли изменения в Земельный кодекс и в закон об обороте земель сельхозназначения. Речь идет о совершенствовании изъятия земельных участков. Создана новая правовая основа: изменение почвенных характеристик является основанием для совершения каких-либо юридических действий с земельными участками. Значит, эти все характеристики должны быть отражены в договорах аренды. Мне дают не просто гектары, а с конкретными данными по кислотности, содержанию в почве гумуса, фосфора, калия и т.д. То есть если сейчас участок отдается в аренду, то к договору должен быть приложен агрохимический паспорт почвы. Потом с ним можно сравнивать, контролировать изменения в лучшую или худшую сторону.
— Но ведь достаточно долгое время земля отдавалась в аренду без агрохимических показателей. Допустим, тот же фермер травит землю гербицидами, а изъять невозможно, потому что не с чем сравнить. И что делать?
— Можно воспользоваться материалами агрохимслужбы. Но они не являются приложением к договору на аренду участка, значит, не имеют юридической силы. На мой взгляд, лучший выход сейчас — составить агрохимпаспорт в дополнение к договору и в дальнейшем сравнивать с ним.
— Но так у нас никто не делает!
— К сожалению. Я и говорю: мышление надо перестраивать! Понимаете, только агрохимпаспорта недостаточно. В этом плане интересен опыт Градостроительного кодекса РФ, по которому к договорам прилагаются дополнения по комплексному развитию территорий, где все-все расписано. Так и с землей. Отдавая ее надолго в аренду, желательно насытить договор планами по культуртехническим мероприятиям, повышению плодородия, раскислению земель и т.д.
— Зачем так обременительно?
— Ничуть! Это же на пользу арендатору: хорошие урожаи не растут на бедных почвах. И власти легче сформировать потребность средств на краевом уровне, легче выдавать дотации.
— Вы говорили про контроль. А президент говорит, что его надо меньше и меньше.
— Да, по его инициативе в стране проводится политика надзорных каникул. Россельхознадзор с 2015 года и до настоящего времени сократил проверки примерно в шесть раз.
— Бизнес говорит, что это хорошо.
— А на мой взгляд, плохо. Надо отличать проверку, к примеру, кондитерской от проверки использования государственной земли, которая находится в аренде. Проверяя землю, мы не вмешиваемся в бизнес, в хозяйственную деятельность, а смотрим, в каком состоянии государственное имущество. Это обязанность государства. Поэтому сокращение проверок, на мой взгляд, ни к чему хорошему не приведет.
— Вы говорите хорошие идеи, примеры, предложения… Но кто поставит перед краем такие задачи по эффективному управлению землями? Мы можем уповать только на губернатора. А если выберут другого, то опять будем рассказывать о рассказанном?
— А на такой случай нужна программа. Конечно, губернаторы приходят и уходят. Но если есть программа, то она выполняется. Вот, например, была в крае программа по обеспечению плодородия земель.
— И куда она делась?
— Нет ее больше. Она была рассчитана до 2010 года.
— Правильно, далее обеспечивать плодородие не нужно — уже оплодородились. Да и программы нынче не в моде. Нынче только проектное планирование.
— А какая разница? Назовите программу проектом, соотнесите его с федеральными разработками. Лишь бы дело было. Если мы будем управлять и распоряжаться землями сегодня, как вчера, то завтра получим еще более скорбную картину массового неиспользования земель и их деградацию.
— Вернемся к вашей книге. На кого она рассчитана?
— На первых лиц края. На политические решения власти. На депутатов, которые вправе законодательно решать многие вопросы. На специалистов, которые могут организовать и вести эту работу.
— На что вы надеетесь?
— Люди делятся на оптимистов и пессимистов. И те, и другие умирают одинаково, а живут по-разному. Поэтому я и пишу такие книги.
Раиса Целобанова
